Finanza di progetto

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La scheda: Finanza di progetto

La finanza di progetto (in inglese project financing) è una operazione di tecnica di finanziamento a lungo termine in cui il ristoro del finanziamento stesso è garantito dai flussi di cassa previsti dalla attività di gestione dell'opera prevista nel progetto.



In Italia, la finanza di progetto ha trovato spazio prevalentemente nella realizzazione di opere di pubblica utilità. In questa configurazione di project financing i soggetti promotori propongono alla Pubblica amministrazione, la "PROPOSTA"di finanziare, eseguire e gestire un'opera pubblica, il cui progetto è stato già approvato, o sarà approvato, in cambio degli utili che deriveranno dai flussi di cassa (cash flow) generati per l'appunto da una efficiente gestione dell'opera stessa. È stata istituita nel 1999 nel ministero dell'Economia l'unità operativa italiana per la finanza di progetto: Unità Tecnica Finanza di Progetto (UTFP).
Con la riforma del 2008, si permette di coinvolgere un privato in un progetto di pubblica utilità, offrendo una soluzione al deficit infrastrutturale attraverso l'impiego di risorse disponibili nel mercato dei capitali (analizzata da Lemma, 2011).

In Italia possiamo parlare di una impostazione diversa da quella classica del project financing. In altri termini mentre la impostazione classica incardina l'operazione di PF su una equa ripartizione del rischio tra il soggetto promotore (quota di equity o capitale di rischio) e le banche (quota di debt o prestito obbligazionario), in Italia il rischio viene prevalentemente assunto dal soggetto promotore. Questo spiega lo scarso successo in Italia del PF, nonostante la copiosa normativa che procedura la realizzazione delle opere pubbliche.
La disciplina positiva del project financing è stata introdotta per la prima volta in Italia con la legge 11 novembre 1998 n. 415, cd. legge Merloni-ter, con l'obiettivo di contenere la spesa pubblica e fornire una modalità alternativa alla finanza d'impresa per la realizzazione di opere pubbliche, dove il finanziamento dell'opera con capitale privato è solo parziale.
In pratica, la legge del 1998 prevedeva una concessione "speciale" per la costruzione e gestione di un'opera pubblica a favore del soggetto che la realizza su terreno di proprietà pubblica, il terreno viene dato in concessione d’uso oppure in diritto di superficie. In cambio del terreno e degli utili di gestione, il soggetto privato si accolla le spese di realizzazione.
La norma del 1998 prevedeva anche che, nel caso in cui la gestione dell’opera fosse particolarmente onerosa, il Comune poteva contribuire alla sua realizzazione: detto contributo veniva concesso a fronte di un controllo da parte dell'Ente Pubblico sulle tariffe praticate all’utenza (con la riforma del 2002, questa clausola è stata abrogata, per cui di fatto le tariffe sono libere).
Alla legge n. 415/1998 ha fatto seguito la legge 1º agosto 2002 n. 166 (cd. legge Merloni-quater), che ha ampliato il numero dei potenziali soggetti promotori (includendovi le Camere di commercio e le fondazioni bancarie ed ha abolito il limite temporale di durata della concessione.
Le novità introdotte dalla successiva legge 18 aprile 2005 (cd. legge comunitaria 2004) riguardano sostanzialmente il contenuto dell'avviso pubblico che le amministrazioni committenti sono tenute a pubblicare per indicare quali opere possono realizzarsi con capitali privati. Nel 2004, infatti, il legislatore nazionale ha dovuto adeguarsi alle osservazioni formulate dalla Commissione europea nella procedura d'infrazione n. 2001/2182, con cui si contestavano all'Italia alcune difformità della legislazione nazionale con quella comunitaria in materia di appalti pubblici.
Il Codice dei contratti pubblici (decreto legislativo n. 163 del 2006, in vigore dal 1º luglio 2006), ha riunito in un unico corpo le disposizioni sulla contrattazione pubblica e, negli articoli da 153 a 160 ha riscritto la disciplina nazionale del project financing, abrogando tutte le leggi precedenti.
Significativa, poi, è la riforma della finanza di progetto recata dal decreto legislativo n. 152 del 2008, cui sono stati dedicati specifici approfondimenti in grado di ricollegare la volontà riformatrice alla ricerca di una via per la ripresa economica (così Lemma, 2011 per uno studio che affronta anche le linee guida del 2010 e il correttivo del 2011, impostando anche la problematica dei project bonds).

La normativa vigente sopra richiamata non fornisce una disciplina generale sul procedimento per effettuare operazioni in regime di finanza di progetto. Tale procedimento presenta delle peculiarità dovute al fatto che la finanza di progetto è uno strumento regolato essenzialmente dall'autonomia privata ma è finalizzato alla realizzazione di opere pubbliche.
L'individuazione delle varie fasi della procedura è frutto dell'opera di giuristi e della giurisprudenza soprattutto del Consiglio di Stato. In proposito, si segnalano, ex multis due pronunce, entrambe della V Sezione del Supremo Consesso amministrativo, che si occupano proprio dell'inquadramento giuridico dell'istituto in esame: una del 2004 ed un'altra del 2005.
La procedura prevede in sintesi tre fasi: progettazione, costruzione e gestione.

Il bando di gara per l’affidamento di una concessione per project financing deve prevedere la facoltà dell’aggiudicatario della concessione di costituire una società di progetto in forma di società per azioni o a responsabilità limitata, anche consortile. La società di progetto, al di fuori di meccanismi di approvazione o autorizzazione, diventa a tutti gli effetti concessionaria, subentrando nel rapporto di concessione dell’aggiudicatario. Questa è un'importante anomalia rispetto al PF classico. Nel PF classico, la società di progetto non ha un bilancio proprio, ma il suo bilancio deriva solo dai propri costi e dai cash flow del progetto.
La durata della concessione deve remunerare la quota di capitale privato investita, dei canoni di concessione allo Stato, e di un'adeguata redditività.

La proprietà dell'opera realizzata, di regola (ma non sempre) è dell'ente pubblico. La normativa in vigore prevede una separazione fra proprietà e gestione, ma la proprietà pubblica può essere successivamente privatizzata, in particolare attraverso la vendita allo stesso concessionario che già ne detiene la gestione.
Ogni anno, il privato paga un canone di concessione (in percentuale sul fatturato) al proprietario dell'opera.
Il tempo di concessione inizia a decorrere dalla data prevista nel progetto per la conclusione dei lavori. In caso di ritardi, si riduce il tempo di ripagamento (pay-back) dell'investimento e la probabilità di recupero dei costi e di ritorno economico. Ciò dovrebbe spingere il privato ad una stima plausibile di tempi e costi in fase progettuale (senza significativi ritocchi-moltiplicazioni successive) e a concludere poi i lavori nel rispetto degli oneri e delle scadenze calcolate.
Scaduta la concessione, l'ente pubblico può assumere la gestione diretta dell'opera o indire un'altra gara d'appalto per rinnovare la concessione, oppure trasferire la proprietà al concessionario.

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